新入库项目投资额下滑 PPP发展亟需立法破局

财政部政府和社会资本合作(PPP)中心日前公布的全国PPP综合信息平台管理库显示，2020年前11月，PPP综合信息平台管理库的新入库项目投资额下降24.6%，净入库项目、签约落地项目、开工建设项目的投资额也呈现不同程度下降。

财政部PPP专家库专家认为，2020年PPP领域整体投资额呈现增量下行态势，主要是受资金面的变化、疫情冲击以及行业向着高质量发展方向转型等因素影响。目前，PPP已逐渐进入重质量的新发展阶段，虽然投资项目类型更加优质，但缺乏统一立法已经成为阻碍其发展的桎梏，尽快推动PPP立法已成为PPP改革发展的关键举措。

PPP市场已步入新阶段

2020年初时，疫情冲击导致了大量公共建设项目进度停滞，加上政策主要聚焦在抗击疫情、助力复工复产和“六稳”“六保”上，基建投资进度也普遍受到影响。

财政部PPP专家库专家、360政企安全集团投资总监唐川对证券时报记者表示，综合各方数据推算，2020年全年的新入库项目总投资额大约在1.6万亿左右，难以达到2019年全年2.2万亿的水平。

唐川表示，去年受疫情、金融市场震荡、财政管理趋严等市场因素的影响，许多建设型企业的经营遇到了一定困难，进而导致了自有资金总量的下降，所以由企业带动的项目投资量会有所下降。另一方面，由于“资管新规”要求投资到项目的资管产品须与项目做到“期限匹配”，使得在意流动性的财务投资人更难下决心参与长期限的PPP项目，进而令PPP项目的投资总量持续下滑。

尽管2020年以来PPP领域整体增量下行，但接受证券时报记者采访的专家都强调，必须要看到近年来PPP市场正由过去的重数量和速度向重质量转变，2020年的PPP市场也很好地延续了此前提出的“重质量”方针。

“我国PPP市场已由过去重数量和发展速度的时代，步入存量项目规范发展的新阶段，更加需要通过加强法制建设和法律手段加以规范。”北京德恒律师事务所律师、财政部PPP专家库第一批法律类专家周玉华告诉证券时报记者，PPP市场从2016年经历了一段发展高峰后，逐步回归了理性和规范，2020年项目入库同比规模下降也意味着PPP项目正按照国家规定要求不断规范，落地成功率更高。

记者梳理数据发现，2020年以来PPP“两新一重”项目和污染防治与绿色低碳项目投资额都保持了较高水平。其中，11月“两新一重”新入库项目102个，投资额863亿元，占全部新入库项目的82.7%。自8月PPP管理库开始按“两新一重”分类进行统计项目以来，“两新一重”新入库项目的单月投资额占比分别达到了92.9%、91.6%、72.0%、82.7%。而2020年以来污染防治与绿色低碳的单月新入库项目投资额占比也不低于36.2%。

唐川表示，2020年的PPP市场很好地延续了此前提出的“重质量”方针。可以看到，在去年入库的PPP项目中，“两新一重”项目逐渐成为主流，因为有着更好的政策背书，“两新一重”项目无论是融资还是后续的资产转让都会更为高效，这便能有效提升项目市场价值并在一定程度上缓解地方政府与社会资本的财务负担，而且“两新一重”项目在全生命周期中的管理也会更为规范，可以说，其是高质量项目的典型体现。

出台PPP条例

成为破局关键

在财政投资收紧，地方政府收支紧平衡的大环境下，财政资金在使用上愈加强调要“精准有效”。而PPP模式正好契合了当前需求，能够在减少地方财政资金投入的同时，引入优质社会资源进行项目建设和运营。但即使是监管不断加力，市场愈发规范的新阶段，我国PPP发展仍然存在诸多桎梏。

北京市惠诚律师事务所执行主任、国家发改委和财政部PPP专家库双库专家薛起堂表示，大量PPP纠纷产生的核心根源是没有PPP统一立法，政府和社会资本对PPP政策理解不统一。

周玉华表示，PPP的政策法规有进一步完善的空间和必要。在政策上，2017年国务院制定了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》(征求意见稿)，但是未见正式颁布出台。而在法律规范之间的冲突规定经常导致政府和社会资本双方的争议解决无所适从。例如，PPP所涉争议类型通常为包含民事争议和行政争议在内的复合型争议，除行政行为之外的争议，均为民事争议，而PPP项目民事争议的产生与一定的行政行为存在关联时，应该如何处理是实践中遇到的常见问题。

财政部PPP中心主任焦小平日前指出，顶层制度设计事关发展全局，出台PPP条例是当前破除制约PPP改革发展体制机制障碍的最关键举措。他认为，“我国制定一部高水准高质量PPP条例的条件和时机已基本成熟。”

在周玉华看来，“十四五”期间，PPP是不可缺少的，不仅有助于解决新建项目的融资问题和效率问题，而且还可用于存量项目化解债务。当前PPP又面临新的发展机会，“两新一重”项目将继续成为PPP的投资热点。