盘和林：北京“公共户”体现人本、服务、均衡原则

近日，北京市公安局发布《关于在户籍派出所设立“公共户”的工作意见(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)。其中指出，将在北京全局户籍派出所推动设立“公共户”，以解决暂不具备市内迁移条件的本市户籍人员落户问题，并根据“公共户”临时代管户口的特性，实行“双向强制迁移”的管理措施。所谓“公共户”，与本地常住户口一样，在教育、子女落户、房产交易等层面享受同等权利，但二者的区别在于“公共户”没有户口簿，市民如有使用需求，可凭身份证开具户籍证明。

当前，户口可以看作是享受一个地区社会福利的入场券，即使是长期在某地工作、长期缴税的居民，没有户口仍难享受全部福利。现行户籍制度下，这种权利和义务的不对等，在社会讨论中长期受到诟病，然而从现实情况看，短时间内取消或是对户籍制度进行大的改动又是不现实的。由此，一些缓冲的措施就显得尤为必要和重要。北京推出“公共户”正是这样的尝试。这一公共政策体现了人本原则、服务原则、均衡原则等公共管理原则精神。

人本原则是“公共户”这一公共政策的基础。根据征求意见稿，六类人群可以办理“公共户”落户，其中包括无房无集体户口者、房屋产权交易中的户口迁出者、离职迁出集体户者等。这基本涵盖了在户籍管理中容易出现问题的主要人群，该项政策的出台将让关系他们切身利益的诸多现实问题迎刃而解，鲜活地体现了以人民生活为落脚点、以人民需求为出发点。

服务原则是“公共户”这一公共政策实施的依据。现代公共管理的理念逐渐从管制转向服务，服务是公共管理的内核所在。当前，我国公共管理机构正在加速向履行公共服务职能转变，更好为社会提供便利及价值。拿二手房来讲，当前北京有很多的房屋“空挂户”，原户主虽然已经办理了房产的交接，但户口依旧挂在原处，导致新房主户口无法迁入，或者即使迁入还会面临社会福利被占用的情况，学区房的学位分配就是典型的例子。而因为“空挂户”的存在，新房主再进行房产交易时房屋将面临较大程度的贬值。因此，“公共户”瞄准居民生活中的难点、痛点精准施策，尽可能地在当前户籍制度环境下做好公共管理服务。特别是，对于一些户口老赖，公安部门将实行强制措施，进行“双向强制迁移”，保证新房主的合法权益，体现了服务原则。

均衡原则是“公共户”这一公共政策的效果标尺。评价一个公共政策的效果，不能只关心是否提高了社会福利，同时应关注社会福利的分配。征求意见稿对政策施行范围、管理对象作出了较为合理的界定，“公共户”的设立也解决了很大一部分人群的户口转移问题，针对“空挂户”的问题，同时照顾了原房主和新房主的合法权益，基本做到了公平和效率的统一。除此之外，征求意见稿规定了公安户籍派出所以年度为单位对“公共户”进行清理，这样也有效降低了执法部门的工作压力。

不过，我们也要注意到，由于国家政策安排以及城市设计规划都与户籍工作有着密切关联，现有制度不太会“急转弯”，城乡二元结构以及地区间福利差距依旧不同程度存在，户籍制度改革仍任重而道远。在这个过程中，我们既需要有“公共户”这样的缓冲政策存在，也需要不断推进创新创造，深化户籍制度改革，提高居民福利水平。