刘尚希：双循环新发展格局 就业是关键 政府投资要注重有效性

新冠肺炎疫情常态化之下，全球的经济、贸易、投资等格局都正在发生重大变化，世界经济遭受严重冲击，正面临着前所未有的大变局。在此背景之下，中央提出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

10月26日至29日在北京召开的党的十九届五中全会也明确提出，要加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。

站在“十三五”收官、“十四五”开局的关键节点，我们如何把握重要战略机遇期，以新发展格局应对新变局？新发展格局将给经济社会带来怎样的变化，财政、投资、消费等各环节下一步的工作应该如何发力，从哪里切入？

中国财政科学研究院院长刘尚希接受《财经国家周刊》记者的专访，就相关问题进行深入分析和解读。

外循环是手段，内循环是目的

《财经国家周刊》：中央为什么要提出双循环新发展格局？为什么它会成为接下来五年甚至更长时间的重要发展思路？

刘尚希：在40多年改革开放发展的过程中，我们主要依靠外向型经济逐步发展成为世界工厂和第二大经济体。但是在这个发展过程中，我国经济对外的依存度很高，依靠外部市场和资源实现了快速增长，但这样一种经济发展和循环模式实际上是脆弱的、不安全的，它依赖于外部环境的高度确定性和稳定性。

在目前全球经济发展存在高度不确定性和不稳定性的情况下，中国发展的外部风险急剧上升，要对冲这种风险就必须要调整发展战略。这种情况下，中央提出要转向以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，很显然是要调整我们原有的发展格局，应对当前国际风险的冲击，实现安全发展。

《财经国家周刊》：如何理解这种双循环的新发展格局？

刘尚希：理解这种新发展格局，首先要搞清楚内循环和外循环的含义，以及它们的关系到底是什么。

所谓内循环就是依靠国内供给与需求之间的循环实现经济增长；外循环就是依靠参与全球的供给与需求之间的循环，实现国内的经济增长，同时也推动全球经济增长。这两者不是截然分开的，但是有一个主次的问题。

新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。未来一个时期，国内市场主导国民经济循环特征会更加明显，经济增长的内需潜力会不断释放。同时，新发展格局决不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。两者之间，外循环是手段，内循环是目的，要以外循环服务内循环，不断壮大国家的综合实力。

双循环可从就业入手

《财经国家周刊》：“十四五”我们可以怎样入手构建双循环的新发展格局？

刘尚希：构建双循环的新发展格局，意味着发展的全面转型，需要在一系列的政策上和相应的体制上进行调整，这个变化相当艰难，不是一蹴而就的。

首先观念上要转变，开放不是目的，只是发展的一个条件。其次体制和政策也要进行调整，让其更有利于畅通内循环。目前内循环还面临着各种各样的体制上的堵点，比如城乡之间、区域之间、供给需求之间都存在一些堵点，这些堵点只有通过全面深化体制改革才能去解决，其中政府怎样加快自身职能的转变是关键。

为构建新发展格局，需要实施就业驱动的内需扩大战略。因为供给与需求的连接点就在就业，供给质量能不能提升，需求能不能扩大均取决于就业。过去促进就业的观念，更多的是扩大投资，通过经济增长来增加就业岗位，这是一种传统的政策思路。

现在看起来，其实只要人的能力增强了，就业创业增多了，人们的收入水平就能上升。收入增加了就会有更多的购买，需求就可以拉动供给，新的供给同时也可以创造新的需求。

就业不仅和经济发展相关，还是经济与社会关联起来的接口，这其中也体现了一种新的认识和思维。就业问题是一个国家稳定与发展的根本性问题。就业可以将经济和社会发展连接起来，就业问题解决不好，经济和社会可能就会发生断裂，内循环就难以实现。所以真正的内循环不仅是纯经济学概念上供给和需求之间的循环，还是经济和社会之间的循环。

《财经国家周刊》：如何实施就业驱动战略？

刘尚希：在国内市场中，市场主体是经济的力量载体，保市场主体就是保社会生产力。到2019年底，我国已有市场主体1.23亿户，其中个体工商户8261万户。仅个体工商户，带动就业人口就超过2亿，是数量最多的市场主体，是群众生活最直接的服务者。

中央提出的“六保”，保就业、保民生等等，很关键的问题就是中小微企业的问题。在经济发展困难时期，保就业才能保收入，才能有效保障民生。小微企业、个体工商户是城镇就业的主体，保就业就得保这些市场主体。

在数字化背景下，要重视“自我就业”，比如创办一个小微企业，既是就业也是创业。目前，在互联网大数据基础上形成了很多创业就业平台，对经济增长尤其是对内循环来说非常重要。

把保就业摆在首位，不是简单地由政府去创造就业岗位，而需要梳理现有的规章制度，为创业就业创造条件。特别是利用数字化平台，促进新发展阶段的灵活就业。这些小微企业的就业，既能创造需求，也能创造供给，汇集起来的力量非常可观。

以前小微企业融资难、融资贵，现在数字金融快速发展，可以通过云计算、人工智能建立风控模型，促进小微企业融资。这方面需要相关政策给予支持，尤其在监管方面，要对监管规则进行调整和完善。

《财经国家周刊》：目前提升小微企业创业就业方面还有哪些问题需要解决？

刘尚希：目前的就业质量存在进一步提升的空间。个体工商户、小微企业等有明显的脆弱性，虽然在财税政策上有很多支持，但是要获得这些优惠政策仍然有不少障碍。

此外还有社会身份的问题，比如本地人、外地人，城市人、农民工，体制内、体制外等，这些都会影响就业状态，就业不平等的状态会导致群体性的能力鸿沟和贫富差距，会长期影响供给和需求，削弱内循环的动力。

城镇化进程中，我们更多的是土地城镇化，人的城镇化不充分，所以导致大概3亿多农民工处于漂移状态，就业不稳定，劳动技能难以得到积累，收入水平也难以提高。对企业来说，也会出现不停招工、不停培训的情形，企业成本也因此增加。

城镇化应是人的城镇化，农民市民化，是新市民与老市民不断融合的过程。从现在看，我们还没有达到预期目标。因此，在存在很多社会障碍，甚至是社会排斥的情况下，效率与公平同时受损，经济成本、社会成本自然比较高。

农民工作为生产要素可以流动，但是家庭的迁徙还存在层层障碍。城镇化统计包括了农民工的流动，但是从户籍和公共服务的提供来看，作为一个群体很难享受同城待遇，导致他们在人力资本的积累上面临群体性的不平等，并在宏观上导致贫富差距拉大，社会总需求就会缩小，需求和供给之间的循环就会出现严重障碍。

所以构建双循环的新发展格局，最重要的就是从就业状态的角度去推动就业质量提升，进而从就业的充分性、稳定性、平等性入手，来提升就业质量，这样才能真正在供给和需求之间形成有效循环，提升我国在全球资源配置、全球风险防范中的能力，以及自我发展能力，为国家的可持续发展构建最大的确定性，实现国家发展风险的最小化。

政府投资不能“为了上项目而上项目”

《财经国家周刊》：在落实新发展格局的过程中，有没有特别需要注意的问题？

刘尚希：双循环新发展格局通过内循环提高人民生活水平，满足人民对美好生活的期待，提升我国可持续发展的能力。从这个角度看，很重要的一个方面就是投资。

在可持续发展的过程中，投资具有关键性作用。投资分为政府投资和市场投资。判断市场投资是否有效的标准只有一条，就是投资回报率高低，越高效果越好。但判断政府投资是否有效，单纯遵循这一标准去考虑问题就会有违政府投资公共性的本义。

从现实来看，政府投资区别于市场投资是不言而喻的，但是政府投资到底以何为导向还是模糊的。大家都说“资金跟着项目走”，那项目跟着什么走？这个问题还没有一个清晰的回答。

在这种情况下，有时项目本身就变成了投资的目的，也就是铺摊子成了目的本身，政府投资就变成了“上项目”。目前的实际工作已经暴露了不少问题，其中一个问题就是项目储备不够，资金就趴在账上。在当前形势下，我们要求资金尽早投入项目，地方政府债券尽早发行，资金及时使用，更好地发挥政府投资稳增长的效果。但由于项目储备不够，造成了资金淤积。很显然，如果没有达到预定的政策目标，就更谈不上投资的有效性。

另外，即使把资金落到了项目上，也不意味着就真的有效。我们调研发现，有的投资及时落到了项目上，项目也建成了，但项目的功能并没有真正发挥出来，这样的例子并不少见。

《财经国家周刊》：那么如何提高政府投资的有效性，政府投资过程中应该注意哪些问题呢？

刘尚希：我认为应主要从以下四个视角也就是四个维度来判断。

一是经济视角。从宏观上看，政府投资就是要最大限度地发挥投资的乘数效应。若乘数效应较低，则说明政府投资的有效性不高。单个项目的投资回报率不能用来说明政府投资的有效性。

二是社会视角。在经济增长目标之外，政府投资还应考虑社会目标，也就是社会价值，政府投资的社会目标应当在于促进社会公平，尤其是机会公平。任何政府投资都应从利益相关者来评判，从不同阶层的受益程度来衡量。

三是生态视角。很多政府投资用于生态环保项目，有利于改善环境。其实，所有的政府投资应当具有生态价值，即至少不妨碍环境改善和生态保护。

四是空间视角。我们可以通过政府投资，促进空间布局的优化和要素的聚集，比如道路连通，促进城镇化、城市群和都市圈的发展。也就是经济社会的空间形态有利于前面三个维度。

从这些方面来看，判断政府投资的有效性是多维度的综合，判断政府投资这种多维度的综合，就形成了一个公共价值导向。综合起来看，政府投资落实到所有项目都应当服从于经济社会价值的评估。如果没有经济社会价值的评估，那么这些投资和项目很可能最终演变为“为了上项目而上项目”“为了铺摊子而铺摊子”，政府投资的有效性就会大打折扣，甚至带来严重的负面影响，给今后带来“前期政策消化”的压力。

财政预算要从未来考虑现在

《财经国家周刊》：财政政策是国家宏观调控的主要手段之一，在构建双循环的新发展格局中，财政应该如何发力？

刘尚希：怎么在促进双循环构建新发展格局当中发挥作用、财政支出结构怎么调整、怎么增强预算的宏观配置能力，这些问题都是直接相互关联的。我们现在是以年度预算为主，中期财政规划或者中期预算这个概念虽然提出来了，但是在实际操作上面还是不足的。编制中期预算，就是要从中期的视角，也就是从明天来考虑今天，从未来考虑现在。财政要增强中期财政规划的能力，我觉得只有做这个调整以后，财政的保障能力、促进能力、对冲风险的能力才能大大增强。从现在出发考虑未来，往往就是“见招拆招”“打遭遇战”，很容易陷入被动的境地，很难真正防风险。

《财经国家周刊》：今年以来，受疫情冲击，财政收支矛盾加大，如何看待这一问题？

刘尚希：面对疫情冲击，财政有双重任务。

首先是疫情对企业、经济造成不利影响，财政要应对收入下降的问题。这就需要政府过紧日子，调整支出结构，保障财政可持续。

其次，在财政面临很大压力的情况下，财政政策要更加积极有为，对冲经济社会领域的各种公共风险，保市场主体、保基本民生、保基层运转等。

今年我国采取了一系列积极的财政政策措施，比如提高赤字率、发行抗疫特别国债、扩大专项债规模等，这是在特殊情况下采取的特殊措施，以积极对冲风险，实现经济稳定。下一步，要考虑如何增强在疫情防控常态化条件下经济复苏的后劲。这要从中央、地方两个积极性，国企、民企两个力量，国际国内两个领域相互促进的角度发力，促进国家发展的可持续性。