中信证券点评国有土地使用权出让收入划归税务：格局未变 重在征管

2021年6月4日，财政部等四部委发布通知，宣布将国有土地使用权出让收入等四项非税收入划归税务征缴，7月1日起试点先行，2022年1月1日全国推广。参考之前划归税务征收的社保费和多项非税收入，此次改革也是2018年机构改革的思路延续，重在提升征缴效率。本次改革重点在于更换征缴主体，对其他领域暂无影响，不涉及央地分税制结构的调整，土地出让金制度也将继续延续。值得注意的是，由于税务部门征缴力度更强，或会对城投平台等企业的现金流产生一定压力，但是守住不发生系统性风险仍是底线，预计政策有望平稳过渡。

▍土地出让收入等四项非税收入划归税务征收，延续机构改革思路。

2021年6月4日，财政部等四部委发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(以下简称“通知”)，通知要求将由自然资源部门负责征收的四项政府非税收入全部划转给税务部门负责征收。在此之前，2018年3月21日公布的《深化党和国家机构改革方案》提出，“改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。由税务部门对非税收入进行征缴有助于提升效率，通知是之前机构改革思路的延续。

▍7月1日起七大省市开始试点，后续全国推进节奏较快。

通知要求，自2021年7月1日起，在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南等7个地区先行试点，2022年1月1日起进行全国推广，推进较快。可以看出，七大试点省市的土地出让收入与公共财政收入的比重差别较大，如浙江高达142%，而内蒙古仅32%，全国平均比值则为84%。综合来看，我们认为试点城市对土地财政的依赖程度整体相对有限，试点的选择并不单纯是以土地财政依赖度为参考指标，更多是因地制宜。

▍参考此前社保等划归税务征缴，此次改革重点或在于规范管理。

2018年3月，为提高社会保险的资金征管效率，国家提出将社保交由税务部门统一征收。2020年10月，北京、上海等10余省市表示，自2020年11月起，企业职工各项社会保险费交由税务部门统一征收。社保划归税务部门征缴有助于减少“跑冒滴漏”现象，其效果可作借鉴，但是由于全国性的社保征缴变化出现在2020年底，且为应对疫情国家在2020年减免了大量的社保费用，因此目前变化尚不明显。除社保费外，自2022年1月1日起，水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费等四项非税收入也将划转至税务部门征收。综合来看，本次改革的重点应更多在于提升征缴效率，完善收支管理。

▍本次改革仅为征缴部门调整，不涉及央地分税制格局变化。

分税制改革后，虽然中央会通过转移支付及税收返还等方式反哺地方，但考虑到地方政府是财政支出的主力，因此中央允许地方通过土地出让收入进行补充，纳入“政府性基金”账户监管。通知强调，“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。本次政策只改变了征缴部门，其他领域尚无明确变化，即土地出让收入仍归地方财政所有，土地出让金制度并未废止，央地分税制格局仍然稳定。

▍土地出让的运转模式并未改变，更换征缴主体或增加城投等企业的现金流压力。

本次改革的核心在于更换征缴主体，理论上并不会对传统的土地出让模式产生实质影响。但是，考虑到税务部门的征缴力度更大，因此过去部分地区存在的延期缴纳土地出让金等行为或将减少，进而可能导致城投平台等资金压力增加。近年来地方国企和城投平台的债务偿还压力逐步加大，本次改革对现金流的影响或使得部分企业出现违约风险，但是守住不发生系统性风险仍是底线，预计未来政策将平稳过渡。

▍风险因素：

经济增速下行风险，政策不及预期风险。