中金：土地收入征收权划转的影响

近日财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》，指出由自然资源部征收的土地使用权出让收入等非税收入全部划转给税务部门负责征收；时间表上，今年7月起会在7个省市试点，并自明年年初起全面实施征管划转工作。该通知下达后，引发市场关于央地财权、地产和城投等问题的热议，我们认为客观评估该文件的实际影响，需要结合大的时代背景和具体实操情况。

首先，该举措是国家稳步推进税收征管体系改革的重要一步，此前已有相似操作。2018年7月，央办、国办联合印发《国税地税征管体制改革方案》，指出未来要稳妥推进国税地税征管体制改革，合并省级和省级以下国税地税机构，并划转社会保险费和非税收入征管职责，构建高效统一的税收征管体系。如2019年以来，由地方财政专员办征收的国家重大水利工程建设基金、农网还贷基金等均被划转至税务部门征收。

结合上述背景，对本次非税收收入征管权划转，需要走出三大认知误区：

1)征收权划转不等同于账户合并，本次文件仅仅是针对政府非税收入征收权划转，并未变更非税收入所归入的政府收支科目。如国有土地使用权出让收入仍被归为政府性基金账户，而无居民海岛使用金则一直被列入一般公共预算账户。

2)征收权划转也不等同于地方财权上收中央，土地使用权出让收入作为地方政府重要的收入来源，对于地方基建、专项债本息偿付和隐性债务化解均具有重要含义，文件也指出，“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。

3)土地使用权出让收入的支出用途并不会明显改变，土地出让收入首先是确保足额支付成本补偿性支出，并在此基础上安排农业农村、城市基建等非成本性支出。以2015年数据为例，3.1万亿元的土地使用权出让收入中，有2.7万亿元为成本性支出(如土地征拆、土地开发)，占比达87%，用于农业农村和城市建设的支出比例不足15%。

去年9月中办、国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，规定：“各省可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。”所以“50%”比例计提的是为土地出让收益基金而非整体土地使用权出让收入，该文件并不会明显改变土地出让收入的支出用途。

不过2020年土地出让收入达8.4万亿元，占政府性基金收入比重90.0%，对基层政府、产业基础较薄弱的地方政府而言，土地出让收入具有重要含义。如此体量的财政收入征收权划转，在实际中仍会对部分经济主体产生一定影响。

以往存在部分地方政府通过返还一定比例或金额的土地出让金给房企或城投公司，用于弥补其土地熟化成本的现象。土地出让收入征收权划归税务部门，我们认为将有助提高税收征管的纪律性和效率，地方政府对土地出让收入进行返还等操作的合规性会提高，资金链和现金流的环节延长，随意调用的难度加大。因此我们认为，实际运作中存在的不规范现象将有所减少，进而可能会抑制部分地方政府的地价虚高现象，而部分高度依赖土地出让收入返还的城投公司，收到土地出让收入的流程可能会延长，对其流动性的管理能力也提出考验。