财政国库制度现代化：20年回顾与历史评价

2001年3月，国务院办公厅颁布《关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》(国办函[2001]18号)，由此拉开了我国财政国库制度现代化的帷幕。20年前为什么启动这项改革？20年间发生了怎样的变化？未来又将走向何方？回顾与思考这些问题，有助于加快建立现代财政制度，推动实现国家治理体系与治理能力的现代化。

一、市场经济孕育和催生现代国库管理

1992年10月党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标，标志着改革开放进入新的发展阶段。1993年和1994年相继推出税制和分税制财税体制改革，为构建社会主义市场经济体制开辟了道路和奠定了基础。社会主义市场经济的快速发展和不断成熟，则孕育和催生了现代国库管理理念和制度的形成。

有了国家，就有了财政，也必然要有国库，负责国家财物的收纳、存管和支拨。起初是实物库，商品经济发展到一定程度之后，出现了金银库，商业银行建立后产生了现金库。在自然经济、计划经济时代，经济关系相对简单，政府职能相对单一，国库角色比较单纯。随着市场经济的不断发展，经济规模变大，关系日益复杂，政府职能得到前所未有的深化，国库的角色、职能和管理方式随之发生变化。

在现代社会，财政为政府理财，资金分配一旦确定，随后的事情无不是国库的范畴。现代化的财政管理，源自于国库收缴、存放、拨付、采购、融资、投资、现金管理、会计核算、财务报告、动态监控等平凡而具体的日常工作。正是这些看似寻常的业务，决定着政府决策预期目标能否实现以及公共产品或服务提供过程的有效性。

在2000年之前，新中国建立和实行分项预算与分散收付制度。这种传统的管理制度存在财政职能“越位”“缺位”并存、资金分散式收付、粗放式管理且监督乏力等诸多弊端。在经济相对落后、财政规模较小的情况下，这些问题并未产生严重的后果。随着市场经济的日渐繁荣，由此带来的资金使用效率不高、乃至滋生权力寻租等问题客观上要求改革这种资金收付制度。1999年，我国财政收入首次超过1万亿元，比上世纪80年代前7年的财政收入总和还要多。这时，财税改革的重点从收入分配领域转向支出管理领域。

2000年6月，财政部按照部门预算管理要求调整内设机构，创建国库司，负责国库集中收付和制度改革。同年8月中旬，财政部选择中央粮库建设资金和车辆购置税交通专项资金进行财政直接拨付的改革试点。11月28日，第一笔中央粮库建设资金按照新办法顺利直接拨付到项目建设单位，改革试点获得成功。从这一天起，新中国实行了50余年的传统拨付方式开始改变。

二、财政国库管理塑造现代预算和国家治理

在由传统社会走向现代社会的过程中，财政国库管理往往作为先行力量成为塑造国家的利器，而后在现代国家成长阶段成为稳定和完善国家治理的工具和手段。现代财政国库管理制度的建立和完善，是塑造现代预算进而实现现代国家治理的重要推动力。

在英国，自1215年始，围绕着如何收入和支出，议会与国王进行了长期的斗争。1649年，查理一世也因此被送上断头台。1688年“光荣革命”后，在近百年的时间里，政府腐败令人触目惊心，议会对此束手无策。直到1787年，议会通过《统一基金法》，规定政府收入均纳入统一基金，所有支出由统一基金支付，国库单一账户制度正式建立。它的问世，连同1782年建立的政府采购制度，实现了一级政府一本账的目的，为有效监督政府奠定了基础。

到1861年公共账户委员会成立时，政府腐败问题得到有效解决。国家的治理，无论巨细，都要落实在具体的收支上。透过财政资金的各环节流转，可以看清国家治理的权力结构、政策决策及其实施效果。

在我国，自改革伊始，财政国库管理就受到中纪委的重视和支持，在实践中发挥出“将权力关进制度的笼子里”的成效，并彻底终结了预算外资金时代。1993年，有关方面在酝酿分税制改革时，曾想一并解决预算外资金问题。预算外资金是改革开放初期国家“没钱给政策”的产物，曾发挥过积极作用，也带来越来越多的副作用。为避免“四处出击”，不影响分税制改革的顺利推进，暂时放弃了预算外资金管理改革的想法。这一历史遗憾，在2001年被弥补。

以“收支两条线”管理为契机，打破部门及预算单位“自收自支、收支一体”的利益链条，预算外资金成为清理的对象。2007年，国有企业应缴利润纳入国有资本经营预算，国有企业预算外资金成为历史。2010年，财政部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，要求从2011年开始将预算外资金全部纳入预算管理。2014年8月31日，全国人大审议通过预算法修正案，预算外资金这个概念退出法律的舞台。

财政国库管理制度改革的核心要义，就是通过建立国库单一账户体系，对财政资金实行集中收缴和集中支付，对国库存款余额进行运营管理，依托资金收付信息和利用现代信息技术动态监控预算执行全过程，以权责发生制政府会计核算为基础反映和报告政府财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。

经过20年不懈努力，一个富有控制力、高效益、日益公开透明的现代财政国库呈现在世人面前。回想一下，2000年全国财政收入大约1.3万亿元，2011年超过10万亿元，2019年达到19万多亿元。如果没有建立这套制度，根本无法保证巨额财政资金的支付安全和运行效率。

党的十八大之后，我国进入全面深化改革的新时代。2019年，财政部部署推进预算管理一体化建设，财政国库管理改革遵循统一的管理流程和规则，加强标准化和规范化建设及各业务环节之间的衔接，提高改革的整体性、协同性，通过将规则嵌入系统强化制度执行力，向着国家治理现代化迈出新的一步。

三、协调财政与金融关系推进国库制度现代化

回望20年财政国库管理制度改革，我们不能忘记央行及金融系统为适应这项改革推行了一系列重大变革和做出的巨大贡献。协调财政与金融的关系，是财政国库管理制度现代化的重要议题。

17世纪后叶的英国，面对肆意横行的政府腐败，议会于1689年要求政府必须详细、及时地记录财政收支，提出通过监督公共账户来实现对公共开支的控制。1694年，英格兰银行成立。随后，英国由库藏国库时代进入现代国库时代。离开了现代金融体系的辅助，任何一个国家的国库只能处于实物库时代。

在美国，自1791年开始，分别由第一银行、第二银行、州立银行和国民银行代理国库。1837年，纽约爆发金融危机，大批银行倒闭，国库蒙受重大损失，促使联邦政府于1840年实行独立国库制度，自行设库管理财政收支。实践中，独立国库未能真正独立，而是演变成发行货币的银行、全国银币储备中心、黄金与汇率调控中心，显现出中央银行功能。1914年联邦储备体系建立，开始为政府开立存款账户和代理国库，一直延续到今天。

历史上也曾出现央行排斥财政进而预取代国库的教训。1948年，马寅初在谈到中央银行与财政部在国库管理中的关系时，曾指出“人们普遍误认为中央银行为国库者，中央银行既为国库，其办理国库事务之部分，即为国库主管机关。其实，中央银行无非为代理国库之银行，自己并非国库。”此可谓智者之言，不偏不倚，说出了真相。

经验表明，现代财政国库管理离不开金融系统，只有借助于现代化的金融系统，财政才能以低成本、高效率的方式实现各项国库职能。金融系统不能取代财政，视自己为国库。所谓国库，是国家的金库，其管理主体当然是各级政府，由财政受政府之托来具体管理国库。

从世界范围来看，在现代市场经济条件下，国库的管理普遍采取“以财政管理为主，以央行代理为辅”的模式，诸如资金收纳、划解、清算等业务，可以委托央行代理，而收缴管理、支付管理、采购管理、债务管理、现金管理、会计核算、财务报告、动态监控等业务，都是财政的本职工作，财政部门要具体负起责来。

国库是财政与金融紧密联系的重要结合点。20年来，在统一领导之下，我国财政与央行各自发挥专业优势，形成具有中国特色的常态化沟通、紧密协调配合的国库管理关系，这是我国财政国库管理制度改革取得的一项重要成果。

四、将财政国库改革进行到底

马寅初在他著述的《财政学与中国财政——理论与现实》(商务印书馆1948年版)一书中提出：“征收机关不准自行收纳，支用机关不准自行保管”“支出机关由领到支付书以至经费支出，始终不见现金”“工资统一发放，银行代发”“国库资金集中后应充分调配使用，实现财政与央行的协调配合”“如是，国库不至虚糜，而政治可望清明矣”。

可见，马寅初在1948年即已初步形成现代财政国库思想。这是我们中国人自己第一次提出现代财政国库管理理念，是我国国库制度现代化的第一次历史机遇。只可惜，这次机遇与中华民族擦肩而过。这一次错过，足足让我们等待了半个多世纪。直到2000年，才迎来第二次历史机遇，驶上国库制度现代化的轨道。

如今，20年过去了，我国基本建成现代财政国库管理的制度框架。但也应看到，国库管理与预算管理一体化衔接程度不够，“预算编制控制预算执行、预算执行情况反馈并影响预算编制”的管理闭环尚未形成，最低库底目标余额制度还在探索中，财政收支预测能力需要提升，政府资产负债管理制度并不健全，政府财务报告审计和公开制度还在研究，财政大数据深度利用亟待提高。如果上述问题能够通过深化改革得以解决，将激发财政现代化的制度“突变”。

要想把财政的钱真正管住用好，必须控制住钱背后的权力；要想把权力关进制度的笼子里，必须控制住权力行使遗留下的信息痕迹。今天，我们迎来了第四次工业革命的重大机遇，借助新一代智能化信息技术，推行预算管理一体化及国库制度现代化改革，是通往现代财政制度和推动实现国家治理现代化的必由之路。

(作者系中国财政科学研究院研究生院副院长、研究员)