租房落户、户籍互认 让人口竞争摆脱“内卷化”

张朝户籍改革又有新进展。近段时间以来，包括广州、福州、青岛等在内的多个大城市密集推出户籍改革政策，放宽落户门槛。最新一例是苏州。2020年12月22日，苏州市发布《市政府办公室关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》(以下简称“《意见》”)提出，落实租赁房屋常住人口在社区公共户落户政策，经房屋所有权人同意可以在房屋所在地落户，也可以在房屋所在地的社区落户，破除隐形门槛。创新户口迁移政策。实施省内特大城市苏州与南京在积分落户时，实现居住证年限和社保年限积累互认。探索苏州与无锡、常州等具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化积累互认。

所谓“形势比人强”，近几年户籍政策的松动就是一个典型范例。从前两年一批二线城市之间上演的以学历落户为主要手段的“抢人大战”，到2020年广州、上海等部分一线城市也不同程度下调落户门槛，再到苏州、南京这样的特大城市宣布居住证年限和社保年限积累互认，户籍政策松绑仍在不断推进，除了极个别城市，已经鲜有例外。

当然，明面上是势如破竹的户籍政策松绑，实际则是各大城市对存量时代的人口竞争作出的现实回应。一方面，2015年以来，中国流动人口规模已经逐年下降，这意味着即便是那些长期以来的人口净流入城市，也不得不面临人口流动天花板不断降低的现实；另一方面，2019年中国人口出生率再创新低，社会老龄化程度继续加深，人口红利的式微已经让各大城市感受到了压力。颇为巧合的是，这次在降低落户门槛上有多重突破的苏州所在的长三角地区，正是全国“最老地区”之一。

总的看来，在前一阶段以学历落户为主要特征的户籍改革基础上，当前及未来一段时间，户籍政策松绑或者说各城市之间的人口竞争，将呈现出两个主要特征。

一是，从“抢人才”向“抢人”转变。此前各城市的“学历落户”，大多是要求本科以上学历，虽然这与前些年不少城市的人才政策相比已经明显打开了更大的口子，但毕竟有学历这道硬杠杠，比如它把农民工群体就基本排除在外。这一模式对绝大多数城市来说，注定不可持续。且不说多数城市能够吸引的“人才”其实很有限，从正常的人力资源发展的角度来看，也没有哪座城市可以说完全建立在“高学历”人群的基础之上。

此一背景下，石家庄、南昌、昆明等多座省会城市宣布“零门槛”落户，实际是大势所趋。尤其是最近作为东部发达地区省会城市的福州也加入这一行列，更是具有风向标意义。完全可以期待，未来将有更多的城市跟进。这预示着城市的人口竞争，正式从前一阶段的“抢人才”迈向“抢人”。

二是，更加注重本地或省内的农业人口转化。长期以来，说到“抢人”，似乎都默认是一个地方对另一个地方的人口争夺，但其实对绝大多数地方来说，城镇化人口的增量主要还是来自本地农业人口的转移。苏州市这次提出“租房可落户”，一个重要目的就是要挖掘本地的常住人口存量，使部分租房人群更便利地转化为市民人口。

此外，《意见》还明确指出，优先解决好在城镇就业、居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口，以及新生代农民工的落户问题。这一点虽然是国家发改委的明确要求，但像苏州这种城镇化率本来就高的特大城市也率先响应，无疑更具有示范意义。尤其是中西部地区的一些大城市，将更受触动。

当然，不管是“抢人才”走向“抢人”，还是加快农村人口向市民化人口的转移，体现的都是存量时代的人口竞争要求。它的好处显而易见，那就是如今的城镇化将更普惠。而由此加速的“人口进城”步伐，也有利于扩大消费和内需，最大限度激发被抑制的人口存量红利。按照顶层设计的说法，这是促进包括人口在内的生产要素的高效配置，套用眼下时髦的话说，是让人口竞争摆脱“内卷化”。

不过，当落户门槛不断降低，尤其是一批省会城市也纷纷开启“零门槛”落户模式，还是有人担心，这是否意味着大城市将无限扩张，进一步虹吸中小城市？对这个问题，苏州与南京实现居住证年限和社保年限积累互认，苏、锡、常等具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化积累互认，以及广州对不同区域实行差别化落户政策，其实都给出了行动上的回应。那就是，在大城市落户门槛普遍松闸的情况下，人口流动将主要流向都市圈，而非单纯的中心城市。

这方面其实是有顶层设计层面的引导的。如2020年上半年公布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。通俗地说，就是要通过破除城市群内部的户籍壁垒来实现人口的合理流动和分配，避免大中小城市过度失衡。这也与前不久《求是》杂志刊发的权威文章中的定调形成了呼应——东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”。

曾经艰难推进的户籍改革，在新的人口和经济发展形势下却悄然“破冰”，这是时间的力量，也是大势的力量。而落户门槛不断降低，如何保障新市民人口享受到同等的市民化待遇，城市的教育、医疗等公共服务如何满足不断提高的社会期待，这些也还需要有同步的制度和资源保障。这关系到新一轮城镇化的质量，也影响到人们进城的积极性。