地方债未来五年改革方向 财政部划出两项重点

为应对经济增速放缓以及今年突如其来的疫情，近些年地方政府发行政府债券规模快速攀升，今年底债务余额近26万亿元，地方政府债务率逼近国际警戒区间下限(100%)，地方债风险有所加大。

“十四五”时期地方债管理有何新趋势？如何防范地方债风险？对此，财政部部长刘昆在近期发表的《建立现代财税体制》一文中给出答案。他强调，“十四五”时期要合理确定政府债务规模，尤其是地方政府债务限额要与相应的收入等相匹配。另外，他还着重谈到防范化解地方政府隐性债务风险，尤其是遏制地方政府隐性债务增长。

多位财税专家告诉第一财经记者，在“十四五”时期财政收入和债务率约束下，基于前期的债务高基数，未来地方政府债务扩张速度会放缓。而遏制地方政府隐性债务增长，依然是地方债监管重要任务。地方债监管依然遵循“开前门、堵后门”思路，完善现有地方债管理体制机制，确保不发生系统性风险。

“十四五”时期地方债难以高增长

2015年新预算法赋予了地方政府举债权限，打开地方举债“前门”。2015年以来，地方政府债券发行规模维持在高位，年增长率平均达到48.1%，远远高于同期经济增速和财政收入增速。

根据财政部数据，截至2020年10月末，全国地方政府债务余额约25.8万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。财政部官员预计，今年底全国地方政府债务余额将达到26万亿元，债务率接近警戒区间(100%~120%)下限。如果地方按今年规模继续发债，明年可能要进入警戒区间。

在这一形势下，如何确定未来一个时期内政府债务规模，尤其是地方政府债务规模，备受关注。

刘昆在上述文章中谈及“十四五”时期完善政府债务管理体制机制时，首先就强调了，要根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模。他表示，要完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。

中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，近些年为应对经济增速放缓压力，再加上今年的新冠肺炎疫情，地方政府举债规模大幅增加有必要，这促进了经济的恢复。不过地方政府未来举债是要靠未来的税收收入、卖地收入、项目收入等来偿还，因此需要举债规模与相应的收入相匹配。随着经济逐步恢复，“十四五”时期及未来一段时间，财政再平衡是大方向，地方政府债务扩张速度会下降。

中国社会科学院大学经济学院吉富星教授告诉第一财经，未来总体上还是遵循举债与偿债能力相匹配，确保债务使用有效率，并将债务杠杆收敛在合理区间。“十四五”债务仍需保持一定规模以对冲内外部风险，但增速由于债务存量累积等因素可能适度降低或适时调整。

地方政府债券细分为一般债券和专项债券，前者是地方为没有收益的公益性项目筹资，靠一般公共预算收入来偿还，列入财政赤字。后者则为有一定收益的公益性项目筹资，靠以卖地收入为主的政府性基金收入或项目专项收入来偿债，不列入赤字。近些年，地方一般债券发行规模相对较小，增速平缓，而专项债券发行规模较大，增速高。

对外经济贸易大学毛捷教授告诉第一财经，地方政府一般债券纳入赤字，如果政府负债率维持不变，经济名义增速保持较高增速，那相应举债规模可以相应扩大，否则举债规模难以增长。而地方政府专项债券不纳入赤字，举债规模更多地受卖地收入及项目收益情况影响，因此各地专项债举债规模存在较大差异。

财政部一位官员近日也公开表示，为了实现地方政府债券长期可持续发展，需要根据财政政策逆周期调节的需要，以及财政可持续发展的要求，科学分析政府举债空间，合理确定地方政府举债规模，保持政府总体杠杆率稳定。在宏观经济好转后，法定债务特别是专项债务规模要逐步“退坡”，防止形成路径依赖和债务风险持续累积。

中央财经大学温来成教授告诉第一财经，“十四五”时期地方政府债务既要兼顾经济社会发展需要，也要把债务风险控制在一定范围内。目前财政部设了100%债务率红线，未来地方政府债务率大体上需要控制在这个红线范围内。

遏制隐性债务增长

前述26万亿元地方政府债务属于显性债务，专家普遍认为目前这部分显性债务风险安全可控。但由于一些地方前些年违法违规举债，导致地方政府隐性债务快速增长，规模较大，隐性债务风险备受关注。

财政部原副部长张弘力在近日新格局下政府债可持续发展研讨会上表示，地方隐性债务规模较大，缺乏透明度，防范和化解难度和成本更大。由于统计口径等因素，各方对地方政府隐性债务的测算差异较大。据IMF(国际货币基金组织)测算，2018年末，我国地方政府隐性债务规模达30.9万亿。

这一风险早已引起高层重视，此前相关部门对隐性债务规模进行摸底和整治，2018年中央发文防范化解地方政府隐性债务风险，各地相继出台方案用5至10年来化解存量隐性债务。

刘昆在上述文章里，专门用一段谈及“十四五”时期防范化解地方政府隐性债务风险。

他表示，完善常态化监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债形式增加隐性债务。开发性、政策性金融机构等必须审慎合规经营，综合考虑项目现金流、抵质押物等审慎授信，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能。

乔宝云表示，财长大篇幅谈隐性债务风险防范，说明未来一个时期中央将花大气力来解决这一问题。而且未来工作的重点仍是优先遏制隐性债务增长，而这除了重点监管违规举债需求方的地方政府及融资平台外，还同时强调了重点监管违规举债资金供给方，这就包括开发性、政策性金融机构。

毛捷认为，遏制地方政府违法违规举债形成隐性债务，除了需要强化对国有企业事业单位、地方政府融资平台、开发性等金融机构监管外，还需促进地方政府职能转变，从大包大揽搞建设转为以公共服务为主，减少举债动机。

除了遏制隐性债务增长，化解巨额存量隐性债务也是各地一大挑战。目前地方化解存量隐性债务的方式中，包括安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还和采取破产重整或清算方式化解。

刘昆在上述文章中表示，“十四五”时期要健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险。

吉富星认为，由于经济下行、财政运行“紧平衡”，导致存量隐性债务如期化解难度大，新增支出刚性增长较快、融资平衡难。未来需要打破城投信仰、预算软约束和刚性兑付，中央不替地方兜底债务、地方不替企业兜底债务。

乔宝云认为，存量隐性债务化解很复杂，未来化解债务需要按照市场规则来办，不少地方政府现在也没有能力来兜底。

毛捷表示，要从根源上化解存量隐性债务，就必须推动地方政府融资平台公司市场化转型，成为独立运营的国有企业，隔离平台公司信用和政府信用。

温来成表示，当前需要统一地方政府隐性债务认定口径，然后建立相应的统计、监测和发布制度，这样才能达到依法、有效治理隐性债务的目的。