PPP与专项债能不能结合在一起？

近日，财政部在《关于政协十三届全国委员会第三次会议第3856号提案答复意见的函》中，系统地阐述了其对PPP与专项债融合的看法。

财政部认为，研究推进PPP与专项债融合，有助于发挥PPP的治理效益优势和专项债的融资成本优势，解决PPP“项目等资金”和专项债“资金等项目”的问题，对于提高项目投资运营效率、助力稳投资，具有积极意义。但同时，对于两者融合可能带来的风险隐患，也应当给予高度重视。

PPP即政府与社会资本合作。专项债券是地方政府债券的一种，指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。

为什么会提出两者结合？

一位市场咨询人士告诉记者，PPP与专项债结合，用投资加投资，造成乘数效应。对于地方政府来说，渠道多了，可用资金多了。对于社会资本，出资压力会减少，项目也会变多，市场变大。对于中介来说，项目多了，费用多了。对于金融机构来说会谨慎一些。但是专项债要还，PPP融资也要还，提出结合来，对于大多数项目参与方都有利可图，就是对于未来的债务风险不好把握了。

一位PPP行业人士对经济观察网表示，提出PPP与专项债结合，既违反了专项债的理念，又违反了PPP的理念。可以说，该行业人士并不认可PPP与专项债结合。

上述行业人士给记者分析了为什么会有提出结合的几个原因：第一是因为社会资本想赚施工的利润，按照要求来看，专项债项目可以自平衡，缺口部分可以银行贷款，此时的项目由地方政府做主。还有就是用专项债融一部分，做资本金，PPP项目融一部分资金。这样就违反了23号文。

“还用PPP做啥，无非社会资本想施工。专项债已经自平衡了，还要PPP干嘛？无非就是政府融资，社会资本干活，政府融资了，政府愿意把工程给予社会资本决定吗？”

23号文是指的财政部发文规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为(财金〔2018〕23号)，其中一条要求为资本金审查，国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台公司)或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。

一位地方政府做基础设施投资的人士告诉记者：“我不赞成PPP与专项债结合。因为专项债现在面临很多问题，对于项目来说，实操非常困难。还有就是收入的分配问题。”

大岳咨询董事金永祥对于财政部回复提案的看法比较积极。他认为，原来提专项债和PPP结合，都是基层在呼吁，这是第一次正式途径要求主管单位来回应。这是一个突破。以前都是研讨会和专家发言呼吁。其次，这次回复，允许PPP与专项债结合，但是在方式上值得探讨。还有就是现行的PPP和专项债政策不同，若是要结合，需要对政策进行整合优化。为结合创造手段，当然，这也不意味着两者一定结合，未来应该让市场和项目条件来做决定。

山西万方建设项目管理咨询有限公司副总经理认为，专项债与PPP相结合从2019年郑州会议开始，一直在讨论，但是从具体落地案例来讲，除了呼和浩特地铁和山东专用线案例外，其他甚少，对于财政部的回复要进一步研究探讨，一是如果就是政府付费类项目采用专项债作为债务性资金(就是专项债部分收入低于10号文比例时)，可以结合专项债的低成本和PPP运作的社会资本高效率，同时也可设置采用专项债比例的限额，这样可充分发挥专项债和PPP的优势；二是如果项目分拆本身就是两个项目(两个标段应该也无不可)；三是对于存量专项债通过TOT方式转PPP项目，倒是值得商榷，将资金成本低的专项债方式融资转变为成本较高的PPP方式，给政府提供新的资金，但是在财承测算时是否需要合并测算支付责任那，是否进一步放大了政府承担风险，需要从更大的角度来看。

财政部认为，对于提案提出的PPP与专项债的四种融合方式，我们认为，应当权衡利弊、分类施策：

一是对于将已建成的专项债项目转为PPP模式运营以及将项目拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施两种方式，我们认为，本质上PPP与专项债模式“泾渭分明”，可在确保合法合规、做好程序衔接、防控融资风险的基础上，由地方探索实施。

二是对于将专项债作为PPP项目资本金或债务性资金两种方式，我们认为，存在一定风险隐患，需要进一步论证。主要考虑：

一是将专项债作为PPP项目资本金，将放大项目融资杠杆，加大财政支出压力和中长期财政风险。二是将专项债作为PPP项目的债务性资金，实际上是将专项债资金用于项目运营补贴这一经常性支出，不符合预算法“地方政府债券资金不得用于经常性支出”的规定，也不符合PPP项目“不得通过政府性基金预算安排运营补贴支出”的要求，存在违规运作风险。同时，专项债作为PPP项目的债务性资金还将弱化社会资本融资责任，强化政府兜底预期，加剧社会资本重建设、轻运营倾向，影响PPP项目长期稳定合作。

财政部还表示，下一步将在不增加地方政府隐性债务风险的前提下，进一步研究论证专项债与PPP结合的必要性和可行性，指导、推动各地规范开展PPP和专项债项目管理工作。