完善长三角绿色金融激励机制 需直面哪些挑战？

《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》出台以来，长三角示范区加大金融创新力度，加快发展绿色金融。截至2020年9月底，浦发银行、交通银行、上海农商行先后成立长三角一体化金融总部，异地办卡、“两区一县”公交线路银联扫码等金融服务“同城化”创新不断涌现，三地共同出资的首个科创基金顺利成立。绿色金融成为一体化示范区高质量发展的重要动力。但这只是示范区高质量发展的起点，大量工作还需要相关部门、金融机构、绿色企业、地方政府进一步落实。因此，一体化示范区高质量发展，必须进一步创新并完善绿色金融激励机制、提升金融能力。

调研显示，长三角示范区绿色金融发展的激励机制可归纳为以下四类：

第一，经济激励。从资金来源分，经济激励大致又可以分为两大部分。一是财政支持。《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》明确提出：长三角两省一市将共同出资设立一体化示范区先行启动区财政专项资金，3年累计不少于100亿元，用于先行启动区的建设发展和相关运行保障。在此基础上，两省一市加大对一体化示范区财政支持力度，并积极争取中央专项转移支付和地方政府债券等方面的财政支持。这些财政支持，部分是与金融支持协同发展的。从形式上看，经济激励主要包括财政贴息、担保、补贴及且综合运用前述措施。如相关文件明文规定“鼓励地方政府采取专业化担保和增信机制”。

二是金融支持。金融支持主要包括执行差异化授信政策、央行绿色再贷款和信贷贷款贴息支持。例如，央行明确规定，“对于节能减排、污染防治、生态资源环保等项目加强授信支持”、“对于技术更新改造项目、再生节能改造项目等给予贴息优惠支持——贷款期限不长于3年的，按实际贷款期限贴息；期限长于3年的，按3年贴息”。

第二，监管激励。金融是严格监管的领域。监管政策的调整直接影响金融业发展。为了推动绿色金融发展，中国金融监管部门对绿色金融的监管方法、模式不断进行创新、完善。

目前来看，行政激励主要有三方面，一是支持更多的金融工具进入绿色金融领域，如“鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性绿色发展基金”。

二是调整考核评价制度。中国人民银行于2020年7月21日发布《关于印发〈银行业存款类金融机构绿色金融业绩评价方案〉的通知(征求意见稿)》要求银行金融机构对绿色信贷组织管理、政策制度及能力建设、流程管理等五大类定性指标及四大类定量指标开展自评价工作，并将绿色信贷纳入宏观审慎评估框架，对有良好绿色表现的银行给予一定的激励。

三是推行行政命令。上市公司环境信息披露的强制性要求，目前已顺利实行，且起到较好的社会效应，另外，部分地区实施了强制性环境污染责任险，也在很大程度上促进外部性问题内生化。但总体来讲，一体化示范区并没有特殊政策。

第三，产权激励。浙江省、江苏省是我国较早开展排污权交易试点省，但实施细则、交易模式等存在较大差距。2020年1月公布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出“培育完善各类产权交易平台，探索建立水权、排污权、知识产权、用能权、碳排放权等初始分配与跨省交易制度，逐步拓展权属交易领域与区域范围”。一方面，充分利用长三角地区已有的排污交易经验，另一方面，努力协调一体化示范区相关实施细则。相对而言，嘉兴排污权交易进展比较快，如开展了金融交易、出现企业与企业之间的交易。2020年9月8日，嘉兴市印发《关于开辟排污权申请绿色通道支持长三角生态绿色一体化示范区重大建设项目建设的通知》，增设了一个排污权储备专用库，示范区专用库由嘉善分局负责管理，重点针对示范区嘉善片区的“四大建设”以及“4+1”重大项目、“六个千亿”产业投资、新基建、民生和环保基础设施等重点项目。符合条件的重点项目，可在示范区专用库中直接申请，嘉善分局审核批准，通过“浙江省排污权交易系统”直接实施交易。

第四，思想激励。《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》公布后，相关文件、通知、政策、新闻发布会先后发布、召开，每个活动都明确地传递了一个重要信号——推动长三角示范区高质量发展。这种信号推动一体化示范区、长三角区域、甚至全国、世界范围内形成绿色发展的思想共识，并逐渐营造积极推动长三角绿色金融发展的社会气氛。

可见，长三角示范区绿色金融激励机制不仅充分发挥政府作用，而且高度重视市场的决定性作用。例如，政府介入方式是多样化的，直接介入方式包括通过制度和规则制定的行政方式、提供财政补贴的经济方式，间接介入方式则体现为大力培育相关主体。但不能否认的是，长三角示范区绿色金融的发展，市场激励机制建设仍然不足。

以绿色企业视角为例，调研发现，长三角绿色金融激励机制呈现以下特征：第一，相当一部分企业认识到环境问题的严重性，并认为对本企业发展有较大影响。但他们在运用绿色金融缓解环境问题方面，相关知识或意识非常有限。第二，企业对政府的信任度非常高，但获得绿色金融的信息主要来自政府宣传。金融机构尚不能有效传递绿色金融政策、产品和服务信息；且企业对绿色信贷的理解仍然局限于传统方式，仅有少量企业了解部分银行机构已实施“赤道原则”。第三，长三角示范区内共享绿色金融发展的企业数量有限。据不完全调研，仅25%的企业使用过金融工具。70%左右的企业至今未提过绿色金融申请。

研究认为，进一步完善长三角示范区绿色金融激励机制必须直面以下几个挑战：

第一，外部性多元化问题。一体化示范区绿色金融的外部性性质比较复杂，难以简单地判断是外部经济还是外部不经济，是生产外部性还是消费外部性，是直接外部性还是间接外部性。例如，作为治理环境污染的投资，绿色金融有利于环境改善，具有外部经济，但金融本身又是一种虚拟资源，如果某一金融机构出现挤兑等现象会波及其他机构，是一种典型的外部不经济；又如，环境改善产生的外部经济，是金融业通过投资具体的绿色项目上产生的，并不是金融发展的直接效应，是间接外部性，但金融作为俱乐部公共产品，其本身又具有直接外部性。这种外部性复杂化特征，对绿色金融外部性问题内生化，提出了更高要求。

还有两个重要问题也值得思考：一是排污权的公平性问题。戴尔斯提出污染权理论后，受到学者批评最多的一点就是，有学者认为“人们应该享有清净环境的权利，受害不应为此另外付费购买这种权利，否则的话，公正何在”。二是排污权的交易费用问题。界定产权的交易费用不可能为零、且存在许多不确定。目前，排污权交易主要集中在政府和企业之间，企业和企业之间的交易相对较少。开展碳金融交易的行为更少。以上两个问题的解决，对激励企业的积极性非常重要。

第二，经济发展水平不同的问题。目前来看，一体化示范区内的两区一县，经济洼地现象仍然比较明显。2018年，两区一县在所在省市的经济发展水平并不高，尤其是青浦人均可支配收入仅为上海市平均水平的75%。这种情形的结果之一，是地方财政可用于绿色经济发展的财政支持力度有限。为此，当地政府不仅需要上一级政府甚至更上层级的政府支持，而且需要金融机构、金融市场更有力的支持。但洼地经济的区域往往也是金融业洼地，尤其是金融机构网点较少，无法满足市场需求。

第三，绿色金融需求差异的问题。不同的经济发展水平导致不同的财政收入水平，但由于中国存在上级财政的转移支付，三地的财政收入水平更加复杂。如2018年青浦人均GDP在三地中是相对较低，但年财政总收入在三地中是最高的。相反，青浦存贷款比率又处于最低水平，仅为57.59%而吴江金融机构的存贷款比率高达96.44%。调研还发现，吴江由于地处太湖、太浦河、淀山湖等地，环境治理要求相对更高，对政府的财政依赖度可能会更高。总之，三地的财政与金融关系相差甚远。

第四，环境保护和经济转型发展统筹问题。欧美发达国家的绿色金融发展，初期面临的问题主要是环境保护。如成立于1974年全球第一家社会生态银行GLS银行，成立宗旨是为生态和污染治理项目提供优惠贷款和融资；美国1980年成立超级基金的目的，是为了应对“拉夫运河有毒化学废物污染”及类似事件。直到2008年，国际金融危机冲击下的欧美国家为寻找新的经济增长点，才把通过推动绿色金融发展绿色经济作为政策重点。但中国绿色金融的初期，就处于经济转型发展和环境保护的双重背景之下。长三角区域，既是中国经济最发达的区域，也是环保资源受到极大破坏的区域，昔日的鱼米之乡深受环境压力之困扰。因此，一体化示范区面临环境保护和经济转型双重压力。

另外，从国内绿色金融发展的实践来看，绿色金融发展定位与发展模式有很大关系。以环境保护为主的阶段，政府必须发挥主导性作用。一方面，政府要加快立法、完善制度，并通过经济制裁强制污染企业减产、承担损害赔偿责任；另一方面，还要提供相当多的财政支持，建立财政基金，用于自然损害的恢复和受害者补偿。由于长三角示范区两区一县经济发展模式和区位存在差距，对环境保护和绿色产业发展的需求也有所不同，需要政府发挥的作用也必然存在差异，从而也加大了三地政府之间、政府与市场之间的协调难度。

值此《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》公布一周年之际，建议进一步完善绿色金融激励机制，加强长三角示范区绿色金融的能力建设。第一，充分重视企业的绿色金融能力。在厘清大中城市绿色金融的能力建设与长三角示范区内绿色金融的能力建设在标准设置、措施实施等方面存在异同的基础上，充分发挥中小企业在实施绿色金融过程中的作用，尤其是他们至下而上的首创精神。第二，加快推动绿色金融市场建设，积极探索长三角示范区金融市场一体化试点。包括切实助推绿色基金设立、运营，扩大规模严格投资方向，积极探索排污权交易在长三角示范区内的一体化，组建长三角示范区污水排放交易中心等。第三，积极探索面向个人零售的绿色债券发行。