解码融资平台转型升级 访上海国有资本运营研究院罗桂连博士

进入“十四五”，新基建和双循环提出新的战略方向，融资平台转型持续深化，公募REITs开始试点探索，综合性片区开发成为推进城镇化的主流模式。

面对高质量发展的新要求，地方政府融资平台应当从政府的“融资SPV”转型发展为“政府投资公司”，从只管“找钱还钱”转型为“公共资源利用主体、公共项目实施主体和公共利益实现主体”。

上海国有资本运营研究院罗桂连博士在接受《中国经营报》记者专访时表示，“融资平台是地方政府重要的公共机构和国有企业，应当深化体制机制改革，更好地利用市场化机制办事，但不应也不能把融资平台简单转变为普通‘市场主体’。”

打好可持续发展基础

《中国经营报》：2017年以来，地方政府债务风险管控政策持续保持高压态势，传统融资平台模式无法持续，融资平台转型势在必行，其转型应该遵循怎样的发展思路？

罗桂连：融资平台的主要转型思路为：按照“集团化、多元化、实体化、规范化、专业化、市场化”的改革方向，以条件合适的主要融资平台为整合主体，将区域范围内的国有资产、公共资源、特许权利和人力资源，进行全面整合并划分为多个主营业务板块，组建成为1~2个资产规模巨大、业务板块众多、治理结构规范、经营管理高效的“1+N”结构的政府投资公司。

整合后的政府投资公司以股权为纽带，实现对各业务板块的培育、管理与控制。通过资源整合、业务整合、机构整合和人才整合，提升外部信用评级实现多元化低成本融资，提升核心经营管理能力实现全面高质量发展，通过基础设施项目外部性的内部化实现可持续发展，成为“利用市场化机制推进城市高质量发展、构建商业模式实现机构可持续发展、积聚核心资产享受城市发展红利”的产城融合、产融结合、开放创新的综合性国有资本投资运营公司。

《中国经营报》：转型之路并非一朝一夕。但很多融资平台转型路径不清晰，难以破局起步并取得实效，融资平台转型起步阶段的重点工作任务有哪些？

罗桂连：政府投资公司是支撑所在城市高质量发展的人才汇聚高地、经验积累载体和合作对接枢纽。起步阶段，需要各方面达成共识，为政府投资公司长期可持续发展打好基础。

首先应明确定位职责。整合后新组建的政府投资公司及其子公司，应能有效发挥政府投资公司的政治优势、体制优势和融资优势，在关系所在城市高质量发展的基础性、系统性和长远性的重大项目投资建设领域发挥牵头、组织和兜底作用。应当构建重大项目外部性内部化的高效实现机制，积聚、培育、提升和实现公共资源的价值，通过市场化手段引进优质产业和金融资源，支撑所在城市全面高质量发展。

其次是配强管理团队。按照政府投资公司的核心能力要求配强管理团队，选拔任命得到各方面认可、能力和资源与公司发展战略相匹配的公司一把手和领导班子成员，既能整合动员本地资源，还能高效对接外部资源，实现可持续基础上的高质量发展。构建基于能力素质和经营绩效的有市场竞争力的薪酬激励机制，打通政府投资公司与党政部门领导干部交流的机制和通道，确保干部队伍有干事业的主动性、积极性并健康成长，将政府投资公司培育成人才高地和干部培养基地。

再次是整合公共资源。地方政府各条线、各部门和各机构，需要达成高度共识并变成自觉行动，所在城市内可以动员的各方面公共资源，应当优先用于给政府投资公司补血充电，因为政府投资公司赚的每一分钱都属于地方政府。特别是那些当前价值低估的有经营性潜力的公共资源，应该全面注入政府投资公司，作为政府投资公司实现持续发展的物质基础和战略资源。

然后是构建业务板块。基于所在城市当前发展阶段的实际情况，政府投资公司及其子公司的主营业务板块主要涉及城市建设、城市运营、资产经营、地产开发、园区建设、产业投资等几个重点领域。政府投资公司应当根据城市高质量发展的要求，推动同类业务整合和相近业务归并，组建多个专业化板块公司，分别承担相应职责，压扁组织层级，提升协作效率，打造联合运作、合成编队、能力聚优的国资国企组织体系和运作机制。

最后是完善组织结构。按照“集团公司做大做强、板块公司做实做专、项目公司做优做活”的重组整合原则，以同类业务归并实现专业化运营为主线，夯实集团总部功能、提升资源配置效率、增强综合融资能力为重点，采取保留改造、股权划转、提级管理相结合的策略，进行业务、资产、组织和管理体系的深度重组优化，建立“主体责任明确、合成编队灵活、分工协作顺畅”的组织结构，构建与政府投资公司功能定位和主要业务板块相匹配的“1+N”简洁组织管理体系，提升政府投资公司可持续的投融资能力和高质量发展能力。

应当坚持“有所为有所不为”

《中国经营报》：融资平台转型的重点应当基于公共资源，构建能够发挥融资平台能力和资源优势的业务板块和商业模式，其转型发展的重点业务领域有哪些？

罗桂连：政府投资公司应当形成公共项目外部性内部化的实现机制，依托公共资源构建核心业务和衍生业务。通过核心业务形成核心资产，享受区域和城市发展红利。通过衍生业务形成经营性现金流，维护公司资金链。由此形成经营性现金流充足且核心资产多元厚实的良性发展局面。政府投资公司应当坚持“有所为有所不为”，不宜为赚点小钱耗费过多资源去参与市场竞争性业务，甚至超越能力做类金融和跨区域的股权投资承担巨大投资风险，而放弃其作为政府投资公司的重要使命和担当。总的看来，政府投资公司可以重点开展以下业务板块。

首先，要完成必要的基础设施投资建设运营业务。这是政府投资公司的基础性业务，是公司发展的起点及支点。城市发展需要谋划并实施一大批基础性、系统性和长远性的重大项目，很多项目无法直接吸引外来投资主体落地实施，需要政府投资公司发挥牵头、组织和兜底作用，高质量推进基础设施项目投资建设和运营管理。

其次，实施高水平综合性片区开发业务。综合性片区开发业务，最能体现政府投资公司的政治优势、体制优势和融资优势，是政府投资公司转型发展的重点方向。工厂或其他大单位搬迁、工业园区的升级改造、商业街区改造升级、文化旅游项目综合开发，也是发挥优势和大有作为的主阵地。加强产业园区投资运营管理业务，经济开发区、高新区、产业集中区、特色商品交易和物流仓储园区，是培育核心资产和进行产业投资的战略性空间。污水处理项目、危险废弃物处理项目、能源管理项目、工业厂房、办公用房、物流设施、仓储设施等，也是培育核心资产的重要方向。

第三，整合公用事业和公共设施运营管理。城市供水、供气、污水处理、垃圾处理、公共交通、园林绿化、智慧城市、养老设施等公用事业领域，既能产生经营性现金流还能形成核心资产。公共停车场、菜市场、邻里中心、加油站、门面房、美食城、购物街等，可以聚集起来打包运作，未来还可以注入上市公司或作为发行公募REITs的基础资产。同时，优化旧城改造等城市更新投资项目，代表政府高水平实施棚户区改造、安置房建设、公租房建设等城市更新相关的房建项目，应积极争取各级专项资金和财政补助、地方政府专项债券和政策性银行贷款等低成本资金支持。待机守时争取规划调整等政策支持，依托这些项目积极策划和培育核心资产。

最后，在本地区域范围内，加强股权投资培育优势产业集群。在招商引资重大项目股权投资、上市公司Pre-IPO参股、重点产业集群VC和PE投资、政府引导基金等领域，政府投资公司可以大有作为。通常需要引入高水平的合作伙伴，以股权投资基金的形式推进金融资本和实体经济的深度融合，为被投资项目提供增值服务，实现投资者和投资标的企业的互利共赢。

总之，融资平台转型发展，应当透过现象看本质，基于底层逻辑，立足本地实际，坚持问题导向。