欧盟多年财政预算框架：一份来之不易的圣诞礼物

当地时间12月10日下午，欧盟27国政府首脑终于就1.8万亿欧元的“欧盟多年财政预算框架(2021-2027)”达成一致，其中包括7500亿欧元“下一代欧洲”经济复兴计划。年关临近，欧洲第二波疫情来势凶猛，2020年欧洲注定要度过一个鲜有欢乐和团聚的圣诞假期，这一事关欧盟未来七年发展规划的财政预算方案是圣诞节前为数不多的好消息。

危机重重背景下的财政方案

“欧盟多年财政预算框架(2021-2027)”可谓诞生于“危难”。2019年欧盟高层换届后，欧盟委员会主席冯德莱恩提出绿色新政、数字化转型等一系列富有雄心的发展规划。加之难民危机背景下外部边境治理问题日益严峻、欧盟发展独立安全与防务力量势在必行，种种因素导致欧盟财政开支不可避免地增长。与此同时，欧盟开源压力不断加大：英国作为欧盟曾经的第三大净支出国将会在退出欧盟后留下750亿欧元的财政预算缺口，如何填补这一缺口成了欧盟的“心病”。各成员国一方面提高欧盟财政分摊的意愿有限；另一方面既不希望放弃农业补贴、结构与团结基金等既得红利，又希望能搭上欧盟发展的快车，这使得制定一套富有远见、考虑周全的财政预算方案尤为困难，欧盟会费净支出国与净受益国的分歧凸现。

面对财政缺口，净支出国内部有“节流”和“开源”两种不同的声音。以荷兰、奥地利和瑞典为代表的九个北欧国家2018年2月联合发表的立场文件表示，“成员国减少的欧盟应相应精简财政”。而德国和法国则认为应从欧债危机中吸取教训，主张提高欧元区抵抗风险稳定性、增强欧盟自筹资金的能力。但是，欧盟提高财政水平的“天花板”在于，欧盟不能独立作为债权人通过发行债券融资，因此，退而求其次的方法是促使成员国做出结构性改革，提高欧盟财政支出门槛，在此背景下，欧盟委员会于2018年5月提出设立“法治国家机制”，首次通过财政手段保护法治原则。

2020年突如其来的新冠肺炎疫情对欧盟此轮财政预算提出更高要求。尽管今年3月欧洲中央银行宣布启动“大流行病紧急购买项目”，购买7500亿欧元的私营和公共部门债券；欧盟委员会也首次启动《欧洲稳定与增长公约》中的“一般例外性条款”，取消对欧元区成员国新增和存量公共债务的上限约束。但是，这依然无法抵抗“二战后欧洲面临最严重的危机”造成的巨大经济下行压力，于是西班牙、意大利等国提议发行“新冠债券”，变相实现成员国之间债务分摊。这一倡议无疑引起德国和北欧国家的强烈反对。一番争执后，欧盟委员会最终以德法倡议为蓝本，于今年5月27日提出总额7500亿欧元的“下一代欧盟”经济复兴计划作为妥协方案，并将其纳入“欧盟多年财政预算框架”内。值得一提的是，德国最终作出让步，同意其中5000亿欧元以直接援助而非借贷的方式发放给受援国。

然而，在7月和9月的财政预算表决中，波兰和匈牙利均因为“法治国家机制”而投下否决票。根据这一机制，成员国是否符合欧盟的民主与法治标准将成为其是否能获得复兴基金援助的重要条件。波匈两国的“临门一脚”让这份来之不易的财政方案再度难产。

关键时刻的德国方案

12月10日的峰会落下帷幕，德国为期半年的欧盟理事会轮值主席国职务也接近尾声。时光回到7月，德国以“莫比乌斯环”为象征，雄心勃勃地要带领刚刚熬过第一波疫情的欧盟走向团结和繁荣。随着德国被寄予厚望的轮值主席国职务黯然落幕，这份财政预算方案可以说是德国任期内为数不多的亮点。

在财政预算谈判初始阶段，德国倾向于设立软性的“法治国家机制”，即只有当成员国的行为与欧盟财政预算使用直接相关，如贪污、挪用公款等，才可对其惩罚。德国希望以此争取欧盟与波兰和匈牙利的“最大公约数”，尽快推动27国就财政预算达成一致。然而，这一相对调和的方案招致各方反对。

德国深知，财政预算搁浅将给欧盟造成经济和政治上的双重打击。一方面，当前欧盟经济景气情况不容乐观。根据国际货币基金组织10月发布的报告，欧盟2020年实际GDP缩减7%，在疫情可控、财政政策到位的情况下2021年有可能实现4.7%的增长。鉴于当前第二轮疫情防控收效甚微，欧盟在2021年经济复苏情况尚不明朗。因此，各成员国亟须财政注血，欧盟援助基金到位迫在眉睫。

另一方面，波兰和匈牙利几年来作为欧盟的“异类”已是不争的事实：除了在国内打压负面新闻报道、排挤政治异见者，在欧盟内部难民分摊、防务一体化建设和气候治理等议题上总少不了波兰和匈牙利与布鲁塞尔公开“唱反调”。随着保守主义和右翼民粹主义回潮，以波兰和匈牙利为代表的中东欧国家与核心欧洲之间的裂痕越发突出。在此背景下，必须采取切实行动捍卫欧盟的核心价值理念，否则“欧盟内部团结”将是空喊口号。

波兰和匈牙利作为欧盟的净受益国在很大程度上决定了两国不会与欧盟“在钱上过不去”，受疫情影响两国对经济援助的需求更加迫切。德国深谙于此，因而并没有接受其他成员国的替代方案：即将“下一代欧洲”经济复兴计划独立于“欧盟多年财政预算框架”，降级为欧元区成员国的政府间合作，达成一致意见的成员国自愿参加。这一方案虽然可以不受个别成员国否决权的约束，但是也失去了以财政方案换取政治妥协的效果。最终，德国提议引入“额外声明”，为受“法治国家机制”审查的成员国提供申辩可能。根据这一方案，欧盟委员会可以就成员国是否破坏法治原则提出异议，欧洲理事会可对此发表意见；在欧洲法院作出判决之前成员国仍可获得经济援助。

欧洲迎来“汉密尔顿时刻”？

此次“欧盟多年财政预算框架”的亮点是7500亿欧元的“下一代欧盟”经济复兴计划。虽然最终敲定的方案中直接援助的金额下调为3900亿欧元，但无论从资金的筹措方式还是使用途径来看，复兴计划都是修正欧盟货币与财政政策不对等的一次有益尝试。首先，该计划扩展了欧盟的财政自主权，欧盟委员会得以欧盟的名义作为独立债权人在金融市场上发行债券，27个成员国以其所认缴的会费作为担保；欧委会计划优化碳汇市场，提高自筹资金能力以偿还债券。其次，从资金的投放领域来看，经济复兴计划与欧盟委员会气候治理和数字化改革深度捆绑，借力后疫情时代经济复建促使受援国发展转型。有鉴于此，在经济复兴计划提出之时德国财政部长朔尔茨激动地称之为欧洲的“汉密尔顿时刻”。

汉密尔顿是美国开国元勋、第一位财政部长，他富有远见地提出建立统一的国债市场、税收体系和中央银行主导的银行体系。“汉密尔顿时刻”的高光之处在于，财政一体化能发挥“溢出效应”，进一步推动共同体政治一体化的扩大与深化，巩固联邦制成果。从这个意义上讲，欧盟的财政一体化离真正的“汉密尔顿时刻”还相去甚远。

第一，欧盟缺乏汉密尔顿式建立统一中央经济政府的强有力领导。虽然德国的让步和游说对达成经济复兴计划起到关键作用，但德国与其说是汉密尔顿式的先锋型领导，不如说是被汉密尔顿说服的弗吉尼亚州——富庶、收支平衡，时刻怀疑“为什么要给马萨诸塞州(意大利)的债务埋单”。相较于2018年初德法《梅泽堡声明》就欧元区改革所达成的共识，此轮财政预算方案在财政一体化方面所取得突破着实有限。正所谓“意大利发烧了德国也会感冒”，德国为财政一体化欢呼更多是出于防止欧盟经济衰退负面效应弥散开来的避险行为。长期来看，德国和法国在欧盟财政治理方面的联邦主义和经济主义之争还将持续。

第二，欧元区现行制度架构阻碍“汉密尔顿时刻”延续为“汉密尔顿时代”。随着欧洲中央银行权力的扩张，欧元区独立货币政策与成员国自主财政政策之间界限变得模糊。德国联邦宪法法院在今年5月的一纸判决见证了两者角力：联邦宪法法院认为欧洲中央银行的“公共部门购买计划”逾越其负责货币政策的权限，部分违反德国《基本法》。联邦政府和联邦议会被要求在三个月内就国债购买的适当性进行说明，否则联邦宪法法院有权要求德国联邦银行停止注资。这意味着，成员国可以援引本国宪法限制向欧盟让渡权力。

第三，通过财政一体化倒逼政治一体化的目标难以实现。在布鲁塞尔还未来得及为财政预算方案庆祝时，波兰司法部长焦布洛随即表示，“‘法治国家机制’是对波兰主权的侵犯”“是柏林和布鲁塞尔左翼意识形态对波兰的殖民”。波兰和匈牙利对“法治国家机制”的阻拦表明，成员国对欧盟财政一体化的支持多是出于现实利益考量，难以阻挡欧盟核心价值理念的“空心化”。

事实上，欧盟推动财政一体化的内在动因往往在于应对和防范“政治危机”，财政一体化是政治一体化的“预防针”，而非“催化剂”。因此，正如前欧洲议会议长和德国社民党主席舒尔茨所评价的那样，“欧盟正在陷入彰显博爱的象征性团结中，而非缔造真正的团结共同体”。如此看来，这个来之不易的圣诞礼物能带来多大的“开箱惊喜”呢？

(作者系同济大学德国研究中心、同济大学中德人文交流研究中心特约研究员)