土地出让金划转税务 深化要素市场改革

土地出让金等非税收入划转税务部门，不仅是征缴方式的变化，更是土地等要素市场生态的重塑。

近日，财政部下发通知，明确自7月1日起，河北、上海等七个省份将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入征收划转税务部门，2022年1月1日起在全国实施。

此项工作正式启动，看似只是一种征管方式的变化，但改变的却将是整个土地市场的生态，预示着国有土地出让金主导地方收入的时代，可能即将成为历史。而这种变化，也与土地这一要素资源的市场化改革一脉相承。

自上世纪80年代我国引入国有土地使用权招拍挂出让制度以来至今，“土地财政”逐渐成为地方政府收入主要来源。直到2019年8月26日《土地管理法》修改之后，土地市场的城乡二元制结构得以打破，尤其是去年3月30日，随着《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的发布，土地这一要素资源正式进入市场化配置。

在此背景下，将土地出让金征缴划转到税收部门，首先是理顺了政府与市场边界，及土地市场的税与地租的关系，为土地这一要素资源的市场化配置提供强有力的支持。

长期以来，我国土地市场都存在税与地租的混乱。人们不能理解，政府为何既征收土地出让金，又要准备立法开征房地产税。但事实上，土地出让金是地租，是土地的市场公允价值，而房地产税是一种财产税。

城乡土地市场一体化后，两者边界就会清晰起来，有助于厘清政府与市场的边界，明确政府在出让土地使用权上，是以市场交易主体身份出现，而征收房地产税则是以公共服务部门的角色出现。这就有利于土地这一要素资源的市场化改革。

目前，我国政府的收入主要分为四大块：一般性公共收入(税)、政府性基金预算、全国社保基金预算和国有资本经营预算。其中政府性基金预算，主要就是土地出让金收入。但由于各地的土地出让金征缴方式并不统一，不仅导致了“土地财政”，近年来更发展成为“土地金融”，不利于要素资源市场化改革，同时也影响着国内金融系统的稳定性。

统一由税务部门征缴，不仅有利于矫正其中的乱象，而且有利于构建完整、全面的政府资产负债表，完善我国国债市场体系建设，并为今后地方债市场的开枝散叶，提供制度性保障。同时，也能避免一些地方将土地作为撬动金融系统的杠杆，作为“土地金融”使用。

在税制方面，我国目前是以流转税为主，直接税占比相对较低，且对地方政府而言，目前缺乏一个强有力的地方税种支撑其属地公共服务支出。

而土地出让金征缴方式的改变背后，是土地市场生态的改变，即未来政府将不能垄断土地一级市场，“土地财政”将无法继续成为其主要收入。这就要求适时开征房地产税、遗产税等直接税，为地方提供稳定的税源。因此，土地出让金征缴方式的改变，一定程度上也为税制改革提供了基础和条件。

此外，中央去年就在相关意见中明确，到“十四五”末，国有土地出让收益用于农业农村的比例要达50%以上。但当前的土地出让金征收方式，赋予了地方政府较大的自由裁量空间。改由税务部门征收，明确收支两条线，压缩地方自由裁量空间，无疑可以保障这一中央政策有效落实。

总之，土地出让金等非税收入划转税务部门，不仅是征缴方式的变化，更是土地等要素市场生态的重塑，其目的就是落实要素资源市场化改革，推进税制改革，进一步厘清政府与市场边界，让市场在资源配置中发挥决定性作用。这无疑是我国推进全面市场化改革和税制改革的重要一步。